REELECCIÓN PRESIDENCIAL EN BOLIVIA
Y ANÁLISIS DEL FALLO CONSTITUCIONAL QUE LO HABILITA
* por José María
Cabrera Dalence
RESUMEN: Este trabajo describe y caracteriza a la
forma de gobierno presidencialista de Bolivia en el marco latinoamericano y
global a partir del tratamiento de la figura de la reelección presidencial en
su perspectiva histórica y contemporánea; y a partir de ello describe las
particularidades de la última reforma constitucional al respecto, abocándose
finalmente a un análisis y contrastación doctrinal críticos del Fallo del
Tribunal Constitucional Plurinacional, la Declaración Constitucional N°
0003/2013, que habilitó de manera definitiva la nueva reelección del Presidente
y el Vicepresidente en ejercicio en Bolivia.
PALABRAS CLAVE: Reelección presidencial,
presidencialismo latinoamericano, separación de poderes, tercer mandato
continuo, reforma constitucional, interpretación constitucional, ley aplicativa
de la Constitución, jurisprudencia constitucional, crítica jurisprudencial.
* RESEÑA DEL
AUTOR: El autor es abogado, miembro de la
Academia Boliviana de Estudios Constitucionales ABEC, cuenta con formación
postgradual en el área de Derecho Constitucional y Procesal Constitucional, es
profesor de derecho constitucional y derecho procesal constitucional en la
Universidad Privada Domingo Savio de Santa Cruz de la Sierra - Bolivia, así
como también de otras Universidades bolivianas tanto a nivel de grado como de
postgrado. e-mails: josemcd@yahoo.com jm@caberaydalence.com
REELECCIÓN PRESIDENCIAL EN BOLIVIA Y ANÁLISIS DEL
FALLO CONSTITUCIONAL QUE LO HABILITA
* por José María
Cabrera Dalence
INTRODUCCIÓN.
Es común denominador
de la gran mayoría de los países latinoamericanos la adscripción al sistema presidencialista, el cual, a diferencia del
presidencialismo estadounidense
caracterizado por su férrea separación de poderes a través de un Congreso y una
Suprema Corte como contendores reales del poder presidencial, en el resto de
América dicho sistema se ha distinguido más bien por la fragilidad y
vulnerabilidad institucional de los poderes legislativo y judicial frente a los
Presidentes, atenuando a su mínima expresión el Principio Fundamental de la
Separación de Poderes formulado por el Barón de Montesquieu y consagrado en el
Artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del
1789 y que sin excepción alguna, paradójicamente, todas las Constituciones presidencialistas lo proclaman.
Esta situación históricamente no solamente
ha propiciado la inaplicabilidad del Principio de Separación de Poderes en la
región, sino que ha dado lugar a la aparición y desarrollo del fenómeno político
y social del Caudillismo Latinoamericano, ya sea éste militarista o inclusive
civil, siendo en este orden extensa la lista de gobernantes en los distintos
países.
Luego de la conquista del poder por
parte de los caudillos y el ejercicio del mismo sin el constitucionalmente
requerido contrapeso de Poderes, resulta imperativo para estos regímenes asegurar
la permanencia y continuidad de sus gobiernos, a cuyo propósito, la cuestión de
la Reelección Presidencial constituye un imperativo categórico.
Precisamente en Bolivia esa ha sido
la cuestión materia del Fallo Constitucional emitido por su nuevo Tribunal
Constitucional Plurinacional, en su Declaración Constitucional N° 0003/2013 de
25 de Abril de 2013[1],
misma que resolvió favorablemente la Consulta de Constitucionalidad del
"Anteproyecto de Ley de Aplicación Normativa" a instancia de la
Cámara de Senadores de la Asamblea Legislativa Plurinacional.
En el presente trabajo se describirá
y analizarán contextualizadamente "el
íter de la reelección presidencial en Bolivia así como los argumentos
jurisprudenciales esgrimidos para ello", mismos que validaron un
tercer mandato consecutivo del Presidente en ejercicio, estudio que, a
conciencia de la variable constante en la historia latinoamericana consistente
en su Caudillismo, es de prever sea asimilado y adaptado también por los demás
países de la región, de modo que, el análisis y amplio debate de la cuestión se
impone como necesario para el constitucionalismo del continente e incluso para
el de otras latitudes del globo.
I. ANTECEDENTES.
1. HITOS INTERNACIONALES SOBRE LA MATERIA.
Una cuestión
recurrente y altamente controvertida dentro del constitucionalismo clásico e
incluso contemporáneo es la referida a la reelección presidencial.
Un primer hito importante al
respecto lo constituye la denominada Costumbre
Washington de los Estados Unidos, que ante la inicial omisión de la
cuestión en el texto de su Constitución, los sucesivos Presidentes reelectos,
emulando y respetando la declinación voluntaria hecha por George Washington
bajo el argumento de la necesaria alternancia democrática en el ejercicio del
gobierno, se veían obligados por este derecho constitucional consuetudinario a declinar
cualquier pretensión de optar por un tercer mandato presidencial, precepto
constitucional finalmente transgredido durante el siglo veinte por el
Presidente Franklin D. Roosevelt quien en el marco de la política del New Deal y las múltiples reformas que
en todo orden ella significó, fue electo y luego reelecto tres veces
sucesivamente, asumiendo en total cuatro mandatos consecutivos (1933-1945), pero no pudiendo
concluir este último a causa de su propio fallecimiento.
No obstante ello, y en base
precisamente de dicha experiencia, el constitucionalismo estadounidense vuelve
a retomar la Costumbre Washington consistente
en la admisión de solo una reelección presidencial sin importar el momento de
tal reelección, y la exclusión de la posibilidad de una nueva reelección para
un tercer mandato, y ello a través de la Vigésima Segunda Enmienda a su
Constitución ratificada y en vigor desde el 27 de Febrero de 1.957.
No es de menos consideración el caso
del semipresidencialismo francés, que fiel a su tradición cultora de la
Soberanía Popular, en su Constitución no contiene ninguna restricción,
obstáculo, ni impedimento para que el pueblo soberano, si así lo decidiese en elecciones
democráticas, reeligiese sucesivamente al mismo Presidente.
Precisamente en Latinoamérica, el
caso de México constituye sin duda un parangón, pues consciente de la tendencia
caudillista, constitucionalizó como premisas de su histórica Revolución, además
de la reforma agraria, también el postulado de la no reelección presidencial vigente hasta nuestros tiempos y
distintivo del constitucionalismo mejicano.
En el resto de los países
latinoamericanos la cuestión de la permisión o prohibición de la reelección
presidencial ha sido, en general, pendular en el transcurso de su historia
constitucional y siempre como correlato de los diferentes episodios
caudillistas y mesiánicos que han atravesado estos.
2. LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL EN LA TRADICIÓN
CONSTITUCIONAL BOLIVIANA.
Precisamente el caso boliviano se
adscribe a esta característica pendular, pues salvando el caso particular de su
primer texto constitucional de 1826 en donde Bolívar previó una Presidencia
vitalicia dentro de un sistema de
gobierno semiparlamentario, las sucesivas reformas constitucionales y los
nuevos textos constitucionales que éstas conllevaron, dentro ya de un sistema
presidencialista, han ido variando entre la permisión y prohibición de la
reelección, así como la adscripción a puntos intermedios de permisión limitada
o condicionada.[2]
Es así que en el devenir
constitucional boliviano, sus diferentes textos constitucionales previeron, en
cuanto a la reelección presidencial, lo siguiente: 1) Solo la Constitución
bolivariana de 1826 en el seno de un gobierno semiparlamentario estableció la
presidencia vitalicia; 2) Únicamente la Constitución de 1831 estableció la
reelección sin ninguna restricción; 3) Solo dos Constituciones, la de 1.868 y 1.961,
admitieron la reelección inmediata y además la posibilidad de una nueva
elección pero pasado un periodo constitucional; 4) Los restantes catorce textos
constitucionales bolivianos, los de 1839, 1843, 1851, 1861, 1871, 1878, 1880,
1931, 1938, 1945, 1947, 1967, 1994 y 2004, prohibieron la reelección
presidencial inmediata pero la admitieron pasado un periodo constitucional.[3]
Como es evidente, la tradición del
constitucionalismo presidencialista boliviano, se ha decantado, por abrumadora
mayoría, por la tesis prohibitiva de la reelección presidencial inmediata, pues
ha matizado dicha prohibición con la limitación de la misma solo al mandato
siguiente, admitiéndose así una reelección diferida o discontinua por al menos
un periodo presidencial.
II. EL ITER PREVIO
DE LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL EN BOLIVIA.
Muy a tono con el discurso revolucionario
del gobierno en funciones que propició la reforma constitucional de la cual
emanó el actual texto constitucional boliviano del año 2009, éste abandona la
tradición constitucional de la "prohibición
de la reelección presidencial inmediata" y que además se encontraba
también establecida en el texto constitucional de 2004 vigente a tiempo de
sancionar la reforma, retornando así, la nueva Constitución, específicamente en
su artículo 168, a la fórmula de las Constituciones de 1.868[4] y 1.961[5] de los Presidentes Mariano
Melgarejo y Víctor Paz Estensoro, respectivamente, permitiendo la "reelección presidencial continua y
reelecciones indefinidas discontinuas".
El tenor literal del actual y
vigente artículo 168 constitucional, dispone: "El periodo de mandato de la Presidenta o el Presidente y de la
Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado es de cinco años, y pueden ser
reelectas o reelectos por una sola vez de manera continua."
Si esta reforma no
hubiese sido llevada a cabo, el artículo 87 de la Constitución entonces
vigente, la del 2004, impedía al Presidente y Vicepresidente en ejercicio
presentarse a su reelección inmediata; y toda vez que el entonces proyecto de
Constitución que sí permitía la reelección inmediata, tuvo enormes dificultades
y dilaciones en su proceso de aprobación dada la polarización entre la
oposición y el oficialismo, que no reunían por si solos los dos tercios de la
Asamblea Constituyente para la sanción del proyecto constitucional, es que finalmente
surgió un acuerdo político entre el oficialismo y un sector de la oposición que
viabilizó, vía modificación congresal del proyecto aprobado únicamente por el
oficialismo en la Constituyente, una legitimación mínima del proyecto
constitucional que le permitiera ser sometido a Referéndum Constitucional y
pudiese éste ser ratificatorio, lo cual efectivamente sucedió.
Este sui generi acuerdo político significó una modificación a
discreción, en sede congresal, del texto aprobado por la Constituyente solo
oficialista, insertando entre sus más importantes modificaciones, la denominada
"Disposición Transitoria Primera" (DTP) en el texto Constitucional, y
que implicaba el renunciamiento del Presidente y Vicepresidente a la reelección
inmediata prevista en su artículo 168 antes transcrito, pues éste indicaba que
los mandatos anteriores a la nueva Constitución sí serían tomados en cuenta
para el computo de los nuevos periodos constitucionales, lo cual en los hechos
plasmaba un componente esencial del pacto referido: el Presidente y
Vicepresidente en ejercicio podrían presentarse a una reelección inmediata pero
ya no así a un tercer periodo consecutivo, y en contrapartida la facción
opositora pactante viabilizó y allanó el camino para la aprobación definitiva
de la nueva Constitución, misma que de no ser aprobada inhabilitaría la primera
reelección del Presidente y Vicepresidente en ejercicio.
Inicialmente el acuerdo político fue
cumplido y el mismo tuvo los resultados esperados por ambos sectores, pues la
Constitución finalmente fue ratificada mediante Referéndum y el Presidente y
Vicepresidente en ejercicio pudieron presentarse pacíficamente a una reelección
inmediata con la plena convicción opositora de que éste constitucionalmente
constituía su segundo periodo, de modo que un tercer mandato presidencial continuado
se encontraría constitucionalmente vedado.
Una muestra evidente de dicho
consenso constitucional lo constituyó la inmediata sanción y promulgación de la
Ley N° 4021 del Régimen Electoral Transitorio, Ley ésta que declara ella misma fundarse
en la propia Disposición Transitoria Primera de la nueva Constitución y que de
forma explícita indicaba que "en
aplicación" de dicha Disposición constitucional, se computa como
primer periodo presidencial el mandato vigente a tiempo de promulgarse la nueva
Constitución, de manera que se ponía en evidencia la inviabilidad
constitucional, fruto de la referida Disposición Transitoria Primera, de un
tercer mandato consecutivo del Presidente y Vicepresidente en funciones.
El tenor textual de las partes
aludidas de la Ley N° 4021, señaló lo siguiente:
"Artículo 1° (Fundamento).
La presente Ley se funda en la disposición transitoria primera de la
Constitución Política del Estado."
"Artículo 25 (Convocatoria a Elecciones Generales). I. Por mandato
constitucional se convoca a Elecciones Generales de Presidenta o Presidente,
Vicepresidenta o Vicepresidente y miembros de la Asamblea Legislativa
Plurinacional en todo el territorio del Estado Plurinacional para el día
domingo 6 de diciembre de 2009; por un periodo constitucional de cinco años."
"II. En aplicación
de la disposición transitoria primera, parágrafo segundo, de la Constitución
Política del Estado, el cómputo de los mandatos constitucionales se regirá de
conformidad a los siguientes:
a) Se computará
como primer periodo, el mandato vigente a tiempo de la promulgación de la nueva
Constitución Política del Estado."
Una vez cumplidos los comicios
electorales para los cuales se emitió ad
hoc dicha Ley del Régimen Electoral Transitorio, dicha norma es
expresamente abrogada por la nueva Ley N° 026 del Régimen Electoral, y a partir
de ello el Oficialismo reelecto empieza a desarrollar lo que el mismo
Vicepresidente denominó públicamente como una "estrategia envolvente"[6],
consistente básicamente, en desdibujar el acuerdo político con la oposición que
había viabilizado la primera reelección presidencial y la aprobación de la
nueva Constitución, puesto que la siguiente fase de dicha estrategia supuso la
elaboración de un "Anteproyecto de Ley Aplicativa" originado en la
Cámara de Senadores y cuyo propósito explicitado en la misma consistiría en "determinar la aplicación normativa" de específicas disposiciones
constitucionales para poder establecer su correcto significado y eficacia,
entre ellas las contenidas en el artículo 168 y la Disposición Transitoria
Primera parágrafo II, referidas ambas a la reelección presidencial.
El referido
"Proyecto de Ley Aplicativa"
en lo inherente al tema en cuestión preveía, en su artículo cuarto, referido
expresamente a la reelección del Presidente y Vicepresidente, exactamente lo
contrario a lo anteriormente legislado en el artículo 25. II inc. a) de la Ley
del Régimen Electoral Transitorio, pues al acometer la misma tarea, cual es la "aplicación" de la Disposición
Transitoria Primera parágrafo II (DTP.II) de la Constitución, éste último
"Proyecto de Ley Aplicativa" ya no señala que el Presidente y
Vicepresidente están ejerciendo su segundo mandato continuo de acuerdo al
cómputo del mandato anterior a la vigencia de la Constitución, sino
precisamente lo contrario, que es que el mandato en ejercicio de estas
autoridades es el primero y por ende se encuentran constitucionalmente
habilitados para una siguiente reelección. La "estrategia envolvente" se desplegaba así en aras a su
consolidación.
Ante la
evidencia del desconocimiento de uno de los puntos centrales del acuerdo político
que viabilizó tanto la aprobación final de la nueva Constitución como la
inmediata reelección presidencial, y ante la controvertida interpretación que
se le pretendía asignar a la DTP.II del texto constitucional que la contenía,
finalmente dicho "Proyecto de Ley Aplicativa" es remitido por la
propia Cámara de Senadores en Consulta de Constitucionalidad al nuevo Tribunal
Constitucional Plurinacional, a efectos de que éste Órgano responsable del
control de constitucionalidad, despliegue previamente su veredicto definitorio
sobre dicha controversia.
Es
importante también reseñar las características básicas del nuevo Tribunal
Constitucional Plurinacional boliviano en el marco de la "Nueva Justicia" propugnada por el gobierno propulsor y
ejecutor de la reforma constitucional.
De
conformidad al nuevo régimen constitucional los siete miembros titulares y
siete miembros suplentes del Tribunal Constitucional Plurinacional, son
autoridades provenientes del sufragio electoral popular previa preselección de
la nómina de candidaturas por dos tercios de la Asamblea Legislativa
Plurinacional, teniendo a su vez el comicio electoral popular la restricción
absoluta a los candidatos a Magistrados de realizar cualquier campaña de
proselitismo de su candidatura e inclusive declaraciones públicas o mediáticas
distintas al programa de información y difusión de méritos que es de exclusiva
responsabilidad del Órgano Electoral Plurinacional, y ello bajo sanción de
inhabilitación de la candidatura transgresora.[7]
Asimismo, al
menos dos de los sietes miembros titulares de éste Alto Tribunal necesariamente
debe provenir, acorde con el Principio Constitucional del Pluralismo Jurídico
contenido en el artículo 1° de la Constitución boliviana, del sistema jurídico
indígena originario campesino, lo cual significa que además de juristas deben
también haber ejercido funciones de autoridad originaria en sus respectivas
comunidades indígenas y evidentemente en base al criterio de auto
identificación cultural haberse identificado como indígenas.
En base a
ese marco normativo, las primeras elecciones judiciales bolivianas fueron llevadas
a cabo en base a las candidaturas previamente preseleccionadas por los dos
tercios de votos de la Asamblea Legislativa Plurinacional con los que
efectivamente contó el oficialismo que pudo prescindir de la participación de
la oposición, la cual en todo momento fue omisiva en dicho proceso, y cuyo
resultado electoral final arrojó, entre la sumatoria de votos nulos y blancos,
la mayoría absoluta del total de la votación emitida[8],
un hecho singular y sin precedentes en la historia electoral boliviana, que
inclusive significó la solicitud por algunos sectores de la oposición de la
declaratoria de nulidad de dichas elecciones por ilegitimidad de las mismas,
situación que fue desoída por el oficialismo quien en la persona del mismo
Presidente finalmente ministró posesión a los nuevos Jueces así electos[9].
III. ANÁLISIS DE LA
DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL N° 0003/2013 DE 25 DE ABRIL DE 2013 EMITIDA POR EL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL DE BOLIVIA.
Recibida la
Consulta de Constitucionalidad remitida por la Cámara de Senadores, el Tribunal
Constitucional Plurinacional procede a emitir su veredicto, no sin antes haber
tenido que conocer la excusa (cuyas razones no son públicas) de dos de sus
siete Magistrados titulares, uno de ellos proveniente incluso del sistema
indígena originario campesino, debiendo convocarse a los respectivos
Magistrados suplentes, de los cuales cabalmente uno de estos resulta siendo el
Magistrado Relator o Proyectista del veredicto finalmente emitido por
unanimidad y sin ninguna disidencia.[10]
1. DETERMINACIÓN DE LA
PERTINENCIA Y COMPETENCIA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PLURINACIONAL PARA
SANCIONAR UNA "LEY DE APLICACIÓN NORMATIVA" DE LA CONSTITUCIÓN.
La primera
cuestión que aborda y dilucida la Declaración Constitucional N° 0003/2013, es
la referente a la pertinencia, por parte de la Asamblea Legislativa
Plurinacional, es decir del Poder Legislativo, para sancionar y desplegar su
competencia legislativa con la emisión de una denominada "Ley de Aplicación
Normativa" de la Constitución, y ello en razón a que el artículo primero
del Proyecto de Ley consultado precisamente versa sobre el objeto y pertinencia
de dicha iniciativa, siendo su tenor literal el siguiente:
"Artículo 1°. OBJETO. La presente ley tiene por objeto
determinar la aplicación normativa de cinco preceptos establecidos en la
Constitución Política del Estado vigente, a fin de establecer su correcto
ámbito de validez, respetando el tenor literal así como el espíritu de la norma
fundamental."
- Primer argumento jurisprudencial. (Apartado III.2 del Fallo)
Para dicho efecto el Tribunal acude
en primera instancia, en el apartado III.2 de su Declaración Constitucional, a
efectuar una distinción y escisión cualitativa de la Constitución, misma que
conforme a la Teoría Constitucional sea dicho de paso es de perogrullo, entre una
parte dogmatica y una parte orgánica, pero a continuación y simultáneamente a
ello efectúa también una distinción y atenuación con relación a la
aplicabilidad directa de la norma constitucional, atribuyendo solamente a la
parte dogmática de la Constitución una aplicación directa y autónoma, y a la
parte orgánica una aplicabilidad suspendida y condicionada a la necesidad de un
previo desarrollo legislativo.
Textualmente dos párrafos del
apartado III.2 del Fallo que condensan dicha tesis, señalando lo siguiente:
"III.2.Alcances de
la parte dogmática y orgánica de la Constitución Política del Estado vigente en
Bolivia" (...)
"En el contexto
antes señalado, debe precisarse que en todo Estado Constitucional de Derecho,
que es un elemento que caracteriza al Estado Plurinacional de Bolivia, la parte
dogmática de la Constitución, se caracteriza por su directa aplicación, es
decir, que su materialización y por ende el fenómeno de constitucionalización
en el ordenamiento jurídico no necesita ley de desarrollo previa; por el
contrario, a la luz del principio de legalidad, que constituye uno de los
pilares para el ejercicio de la función pública y merced al principio de
seguridad y certeza jurídica, como ejes esenciales del Estado Constitucional de
Derecho, la parte orgánica de la Constitución, para su aplicación necesita
leyes orgánicas de desarrollo, las cuales, para asegurar la garantía de
`reserva de ley´, deben ser emanadas de la Asamblea Legislativa Plurinacional,
por cuanto, la parte orgánica -a diferencia de la dogmatica-, una vez en
vigencia de la normativa orgánica de desarrollo, podrá ser aplicada."
(...)
"En el orden de
ideas señalado y con la finalidad de realizar el pertinente test de
compatibilidad constitucionalidad en el caso concreto, debe establecerse
taxativamente que de acuerdo a la teoría constitucional, existe una diferencia
sustancial entre la parte dogmática de la Constitución y su parte orgánica, en ese
orden, debe precisarse que la parte dogmática de la Constitución, se
caracteriza por su directa aplicación; es decir, que su materialización no
necesita ley de desarrollo previa; por el contrario, merced al principio de
legalidad, que constituye uno de los pilares esenciales para el ejercicio de la
función pública, la parte orgánica de la Constitución, para su aplicación,
necesita leyes expresas de desarrollo, las cuales deben emanar de la Asamblea
Legislativa Plurinacional."
Al respecto de dicho argumento,
habrá que señalar que:
a. Réplica. El Principio de la
Eficacia Constitucional y el Valor Normativo de la Constitución, resulta
incompatible con el argumento sostenido por el Fallo, pues admitir que
únicamente algunas disposiciones constitucionales gozan de eficacia, autonomía
y aplicación directa, en este caso las dogmáticas, viene entonces a significar
que otras disposiciones constitucionales, en este caso las llamadas orgánicas,
tendrían así una eficacia y efectos condicionada a la voluntad de uno de los
poderes constituidos, el Legislativo, negándosele asimismo toda autonomía y
aplicabilidad directa, en otras palabras, supeditando el valor normativo de
estas normas constitucionales orgánicas a la voluntad del poder constituido,
situación ésta que definitivamente rompe con una postulado constitucional que
desde la segunda mitad del siglo XX halló consenso en la teoría y la práctica
constitucional, cual es el reconocimiento del valor normativo de la
Constitución, la cual ya no se la concibe como una simple declaración y
proclama de valores o ideario meramente programático para su realización por el
Parlamento y los demás poderes constituidos, sino como una auténtica norma de
derecho que, como tal, goza de plena eficacia y aplicación, ello además acompañado
de su peculiaridad distintiva cual es su carácter supremo dentro del orden
jerárquico normativo por ella misma impuesto.
b. Réplica. La cuestión de la
reelección presidencial no es un aspecto meramente orgánico de la Constitución.
Aún pasando por alto el argumento de
la virtual ineficacia de las disposiciones constitucionales orgánicas
condicionadas en su realización a una intervención del Poder Legislativo, de
todas maneras ese fundamento no podría aplicarse a una cuestión tan esencial,
sobre todo en un sistema presidencialista, como lo es la Reelección del
Presidente e incluso de su Vicepresidente, y ello debido a que, tal y como lo
expresara la Sentencia C-141/10
emitida por la Corte Constitucional de Colombia en fecha 26 de Febrero de 2010[11], como
su fundamento principal para invalidar la reforma constitucional que pretendía
precisamente habilitar la reelección del Presidente en funciones para que éste pudiese
optar por un tercer mandato consecutivo, la cuestión de dicha reelección
plantea, supone y significa un desajuste al sistema constitucional de frenos y
contrapesos que hace efectivo el ejercicio de un gobierno democrático y
equilibrado, mismo que se sustenta cabalmente en el principio fundamental de la
Separación e Independencia de poderes, pues puntualmente señaló la Corte
Constitucional colombiana en dicho fallo, que la admisión de la posibilidad de
una nueva reelección del Presidente en funciones para un tercer mandato
consecutivo, ocasionaría un desborde de la influencia presidencial respecto a
los demás ramas del gobierno, afectando y anulando inclusive a aquellos órganos
cuyo mandatos precisamente se han diseñado como intergubernamentales precisamente
para acentuar el nivel de independencia de los mismos con relación a la
influencia política del Presidente y su ámbito de irradiación.
Habida cuenta de ello, resulta
evidente que el Tribunal Constitucional Plurinacional en el Fallo en cuestión,
definitivamente ha subestimado y subvaluado la cuestión de la Reelección
Presidencial sin haber ponderado la enorme importancia y gravitación de tal
supuesto para el presidencialismo boliviano y su inmediata interrelación con el
Principio Constitucional Esencial de la Separación e Independencia de Poderes,
así como con el Principio de Alternabilidad Democrática en el Gobierno,
aspectos que conectan y naturalizan a la cuestión de la Reelección Presidencial
es una materia propia e inherente a la parte dogmática de la Constitución y,
por ende de acuerdo incluso a la cuestionable tesis de la eficacia relativa o
atenuada de las normas constitucionales orgánicas enarbolada por el Tribunal en
este Fallo, de todas maneras inmune a ella puesto que de ningún modo se
toleraría entonces el "desarrollo" e "interpretación" por
parte del Legislativo Ordinario tal y como lo ha hecho para el caso el
merituado Proyecto de Ley de Aplicación Normativa.
c. Réplica. Ley de Aplicación
Normativa no es una norma de desarrollo constitucional ni de mera aplicación de
ésta, sino más bien una Ley Interpretativa y de Reforma de la Constitución.
Sostener que la peculiar "Ley
de Aplicación Normativa" constituye una herramienta legislativa ordinaria
a través de la cual el Órgano Legislativo acomete su labor rutinaria de
desarrollar los preceptos constitucionales orgánicos y además para acometer
conciliaciones y contextualizaciones requeridas por las propias normas al
interior de la misma Constitución es, sin lugar a dudas forzar un entendimiento
que difiere completamente del contenido real que presenta la "Ley de
Aplicación Normativa" objeto de la consulta y control de
constitucionalidad.
Una Ley de Desarrollo constitucional
supone, a diferencia de la Ley de Aplicación Normativa en cuestión, la llana y
simple tarea de completar el diseño de una cuestión no controvertida sino
explícita y clara prevista por la norma constitucional, ergo por remisión directa: "Art.
197. III. de la Constitución. La composición, organización y funcionamiento del
Tribunal Constitucional Plurinacional serán regulados por ley."; o por
remisión implícita para concretar un concepto jurídico amplio o genérico: "Art. 342 de la Constitución. Es deber
del Estado y de la población conservar, proteger y aprovechar de manera
sustentable los recursos naturales (...)"; pero de ninguna manera será
una legislación de desarrollo la formulación a título de "aplicación
normativa" de un significado distinto al tenor literal de una determinada norma
constitucional como es el caso de la Disposición Transitoria Primera: "Los mandatos anteriores a la vigencia de
esta Constitución serán tomados en cuenta a los efectos del cómputo de los
nuevos periodos de funciones.".
Por el contrario, la Ley de
Aplicación Normativa en cuestión se trata más bien y sin ninguna duda de una
Ley Interpretativa de la Constitución, legislación particular ésta que no es
ajena a la tradición constitucional boliviana, sobre todo de las últimas décadas,
y ello habida cuenta que los diferentes textos constitucionales vigentes en los
referidos periodos, sí reconocían expresamente la potestad y atribución del
Órgano Legislativo para sancionar dichas Leyes Interpretativas de la
Constitución por dos tercios de votos.[12]
Sin embargo, el texto constitucional
del 2009 ya no reconoce ni prevé dicha potestad y atribución tradicional del
legislativo boliviano, reservando la solución de cualquier antinómia, necesidad
de contextualización o mera aclaración de cualquier norma constitucional
únicamente al Tribunal Constitucional Plurinacional.
Pero la Ley de Aplicación Normativa
en consulta de constitucionalidad no constituye tampoco solo una Ley
Interpretativa de la Constitución, sino que va aún más allá, pues al
aplicar/interpretar la Disposición Transitoria Primera (DTP) de la Constitución
y terminar asignándole un significado y sentido distinto al tenor literal y
llano de la misma, por otro radicalmente inverso, nos encontramos pues ante una
Ley de Reforma parcial de la Constitución, pues si la DTP en realidad ha
dispuesto que el mandato anterior a la vigencia de la Constitución sí será
tomado en cuenta a los efectos del cómputo de los nuevos periodos de funciones,
y ahora en virtud de la Ley de Aplicación Normativa dicho mandato anterior no
será tomado en cuenta, nos encontramos pues ante una modificación de dicha
norma constitucional, y eso a la luz de la Teoría Constitucional y del sentido
común, solo puede tener un nombre, cual es Reforma Constitucional parcial.
-
Segundo argumento jurisprudencial. (Aparatado III.4 del Fallo)
Como segunda premisa dentro de la
argumentación del Fallo, el Tribunal justifica y valida la intervención de la
Asamblea Legislativa por la sui generi vía
de la "Ley de Aplicación Normativa", invocando que los principios de
unidad y coherencia de la Constitución, así como la necesidad de su aplicación
contextualizada, y con superación y salvedad de sus antinomias o aparentes
contradicciones, demanda y exige que sea el Poder Legislativo, como "Poder
Constituyente Derivado" por ser el órgano representativo de la Soberanía
Popular, el que acometa la labor tanto de desarrollar y realizar materialmente
la Constitución, como también de solucionar y conciliar los inconvenientes
aplicativos surgidos entre fricciones surgidas al interior de las propias
disposiciones constitucionales, instituyendo así, el Tribunal Constitucional, a
la Ley de Aplicación Normativa de la Constitución como una peculiar y ordinaria
herramienta legislativa de la Asamblea Legislativa.
Aún más, en dicha argumentación
señala también el Tribunal, ahora con una notoria falta de coherencia con el
argumento inmediatamente precedente, que la labor legislativa de sancionar "Leyes
Aplicativas de la Constitución" no constituiría un labor propia de "Interpretación
Constitucional", la cual recuerda ser propia y característica del mismo Tribunal
Constitucional, sino más bien una labor de mero desarrollo y conciliación
constitucional.
Textualmente los siguientes párrafos
del apartado III.4 de la Declaración Constitucional, son los que comprenden el
argumento indicado, en donde el Tribunal señaló que:
"III.4.La aplicación
normativa como herramienta legislativa. (...)
"El texto
constitucional se constituye en la Norma Suprema que -por voluntad del
constituyente- recoge además los valores sociales, políticos y en el caso de
Bolivia con particular incidencia los principios y valores ético morales en los
que se sustenta el Estado y que buscan la armonía y el "vivir bien"
de la sociedad plural, por lo que por regla general su contenido es uniforme,
concordante, coherente, integrado y funcional; sin embargo, pueden presentarse
situaciones excepcionales que sin resultar necesariamente antinomias dentro del
texto constitucional, se evidencie normas que al momento de su aplicación
puedan parecer contrarias al contenido de otros preceptos
constitucionales o más que contrarias, su materialización no parecería estar
contextualizada con todo el contenido y el espíritu de la Constitución Política
del Estado.
Surge en consecuencia la necesidad de establecer
la aplicación normativa como una herramienta legislativa que posibilite la
eficaz y correcta materialización de preceptos constitucionales, dado que en un
Estado Constitucional de Derecho, todas las normas tienen que ser acordes a la
Norma Suprema, teniendo como finalidad esencial el posibilitar que las normas
constitucionales sean eficaces, en términos de ser materialmente verificables.
En ese orden, la Asamblea Legislativa
Plurinacional, que expresa y ejecuta legislativamente la voluntad del soberano,
tiene la obligación de hacer efectivas las normas constitucionales y
materializar el contenido de la Constitución Política del Estado, no otra cosa
significa la labor legislativa de leyes de desarrollo, que en esencia
son normas que cristalizan y encarnan los preceptos orgánicos en el marco de
los valores y principios instituidos por la Constitución Política del Estado. (...)
"Del razonamiento
expresado deriva entonces la evidencia de que el constituyente originario
recogiendo la voluntad del soberano, instituye una Norma Suprema (...). Luego
está que el constituyente derivado, que de igual forma representa la voluntad
del soberano, debe no sólo enmarcar las normas que emite al contenido de la
Constitución Política del Estado, sino que su función implica también el
materializar dicho contenido y el espíritu de la Norma Suprema a través de
leyes, y en los casos excepcionales de presentarse una aparente antinomia o
fricción de normas constitucionales, el legislativo puede -en ejercicio de la
facultad conferida por el soberano- dilucidar dicha antinomia o roce de
preceptos constitucionales a través de una ley, a efectos de una aplicación
contextualizada y sistémica de la Constitución Política del Estado, sin que
dicha tarea, de ninguna manera, importe una presunta ley de interpretación de
la Constitución, sino únicamente cumplir y materializar la soberanía popular
que no puede ser limitada ni restringida por ninguna norma, ni autoridad."
"En ese sentido,
cuando el art. 4.III de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP)
establece que: "El Tribunal Constitucional Plurinacional en su labor de
guardián de la Constitución Política del Estado es el intérprete supremo de la
Ley Fundamental sin perjuicio de la facultad interpretativa que tiene la
Asamblea Legislativa Plurinacional como órgano depositario de la soberanía
popular", debe entenderse que simplemente reconoce una competencia implícita
en la Constitución, para el ejercicio de sus competencias; es decir, para
elaborar leyes concretas, pero no para sustituir al legislador constituyente y
menos aún menoscabar la competencia del Tribunal Constitucional Plurinacional
constituido conforme al art. 196.I de la CPE, en último y máximo intérprete de
la Norma Suprema, cuyas decisiones además son vinculantes y obligatorias
también al propio legislador ordinario por mandato popular."
Al respecto de dicho argumento,
habrá que señalar que:
d. Réplica. La Constitución no ha
previsto ninguna potestad, atribución, ni competencia al Órgano Legislativo
para sancionar "Leyes de Aplicación Normativa" de la Constitución.
El
reconocimiento que hace el Tribunal Constitucional Plurinacional para que la
Asamblea Legislativa pueda emitir una sui
generi "Ley de Aplicación Normativa" de la Constitución, que como
se ha indicado en el anterior inciso "c" en realidad constituye una Ley
de Interpretación de la Constitución que por su contenido constituye además una
auténtica Ley de Reforma parcial de la misma; significa también un franco y
directo desconocimiento y omisión por parte del Tribunal, en la aplicación al
caso concreto, de los mandatos constitucionales contenidos en los artículos
140.I y 158.I.2 de la Constitución.
Específicamente el artículo 158.I.2
determina y asigna competencia a la Asamblea Legislativa para interpretar "leyes",
además de derogorlas, abrogarlas y modificarlas, y sin contemplar, ni en este
artículo ni en ningún otro de la Constitución la potestad del Órgano
Legislativo para sancionar "leyes de aplicación normativa de la
Constitución", "leyes de interpretación constitucional", y menos
aún "leyes ordinarias y expeditas de reforma parcial de la Constitución"
(una ley de reforma parcial de la Constitución requiere dos tercios de votos del
total de los miembros presentes de la Asamblea y luego un referéndum
constitucional conforme Art.411.II).
En concordancia y en relación a la
determinación taxativa del ámbito competencial asignado por la Constitución a
la Asamblea Legislativa, y a todos los demás órganos del Poder Constituido, en
su artículo 140.I la Carta Magna dispone imperativamente que "Ni la Asamblea Legislativa Plurinacional,
ni ningún otro órgano o institución, ni asociación ni reunión popular de
ninguna clase, podrán conceder a órgano o persona alguna facultades extraordinarias
diferentes a las establecidas en esta Constitución."
En el caso de la Declaración
Constitucional N° 0003/2013 en estudio, cabal y paradójicamente ha sido el
propio Tribunal Constitucional encargado de la defensa y salvaguarda del texto
constitucional quien en violación a la prohibición expresa del artículo 140.I
de la Constitución ha concedido y reconocido a la Asamblea Legislativa la
facultad extraordinaria, no establecida por la Constitución, de sancionar
"Leyes de Aplicación Normativa" de la propia Constitución, misma que
en realidad constituyó una Ley de Interpretación de ésta y que en definitiva ha
tenido el efecto de una Ley sumaria y expedita de Reforma Constitucional
parcial, puntualmente de la Disposición Transitoria Primera del mismo texto
constitucional, facultad extraordinarísima que, evidentemente, no se encuentra
dentro del catálogo de potestades asignadas a ésta Asamblea en el artículo
158.I.2 de la misma Constitución ni en ninguno de sus apartados.
e. Réplica. La Asamblea Legislativa
Plurinacional no es depositaria ni titular del Poder Constituyente Derivado.
En
aras de sostener la legitimidad del Órgano Legislativo para sancionar una sui generi
"Ley de Aplicación Normativa" de la Constitución, que como
se ha precisado en el anterior inciso "c" más bien es una Ley
Interpretativa de la Constitución que lleva a cabo en realidad una auténtica
Reforma parcial de la Constitución, el Tribunal Constitucional Plurinacional,
en plena consciencia de ese hecho, trae a colación en éste su acápite III.4 del
Fallo analizado la tesis de reconocer a la Asamblea Legislativa Plurinacional,
es decir al Órgano Legislativo ordinario boliviano, la condición y calidad de
nada más y nada menos que de "Poder Constituyente Derivado",
reconocimiento tal que pese a su importancia y trascendencia constitucional,
sin embargo no se inserta, fundamenta ni trae a colación ningún otro argumento en
el Fallo para justificar tal aseveración que no sea la indicación de que la
Asamblea Legislativa se constituye como un órgano depositario de la soberanía
popular en virtud al voto ciudadano y sin más nada.
Dicho aseveración y asignación de la
condición de Poder Constituyente Derivado al Órgano Legislativo evidentemente
no tiene mayor asidero argumental, y basta para corroborar ello, traer a
colación una precisa cita doctrinal de uno de los maestros del
constitucionalismo boliviano, el Dr. Alipio Valencia Vega, quien señaló que "Poder
Constituyente es aquel que está
organizando, está estructurando realmente al Estado, o está constituyendo con
facultades plenas y por eso se llama precisamente poder constituyente. En
cambio el poder constituido radica
en el conjunto de órganos e instituciones establecidas por la Constitución y
que ejercen funciones o actividades del poder público ordinariamente,
diariamente, pero con sujeción estricta las líneas maestras, a los preceptos
fundamentales que establece la Constitución formada por el poder constituyente.
De esta manera, el poder legislativo
ordinario no es poder constituyente; es simplemente poder constituido, y por
eso no puede sustituir ni modificar la Constitución, sino en conformidad con
los procedimientos que la propia Constitución establece para estos casos."[13]
A lo indicado se debe también precisar
que el sistema constitucional boliviano es un sistema constitucional Rígido
basado en una Constitución escrita y que, como tal, no admite su reforma por
vía legislativa ordinaria, cual sería más bien la característica de un otro
sistema constitucional, que es el Flexible basado en una Constitución dispersa
en donde el Parlamento sí detenta por ello potestad constituyente, tal cual
sería, cabalmente, el caso del constitucionalismo inglés que es totalmente
ajeno al boliviano.
Primera conclusión jurisprudencial.
Llegado a este punto, y con base a
las argumentaciones contenidas en los apartados III.2 y III.4 de la referida Declaración
Constitucional N° 0003/2013 consistentes respectivamente en: 1) la escisión
cualitativa de la aplicabilidad directa y autónoma de la Constitución, la cual
solamente se reconoce para la parte dogmática de la misma, negando tal
característica y eficacia para la parte orgánica, y 2) reconociendo una
vocación innata del Órgano Legislativo, incluso un deber, para que éste sancione
leyes de desarrollo constitucional que contextualicen el sentido de los
preceptos constitucionales solucionando posibles antinomias o aparentes
contradicciones entre éstas, en legítimo ejercicio, dice el Tribunal, del Poder
Constituyente derivado que ejercería la Asamblea Legislativa Plurinacional; es
que el Tribunal Constitucional Plurinacional arriba y afirma a una primera
conclusión categórica, cual es el reconocimiento de la competencia y
pertinencia del Órgano Legislativo para emitir esta sui generi "Ley de
Aplicación Normativa de la Constitución" lo cual conlleva a la
declaratoria de acorde con la Constitución del artículo 1° de dicho Proyecto de
Ley, aspecto que a su vez allana el camino para la consideración de las cinco
cuestiones constitucionales sujetas a la "aplicación-interpretación-reforma"
legislativa, entre ellas la referida a la reelección presidencial del
Presidente y Vicepresidente en funciones.
Al respecto de la falibilidad y
yerro de estas dos premisas argumentativas y la primera conclusión
jurisprudencial que en base a ellas produce el Tribunal en la Declaración
Constitucional analizada, y habiendo sido ya las contra argumentaciones expuestas
en el presente trabajo a continuación de cada uno de los argumentos
jurisprudenciales, se hace entera remisión a ellos para continuar con la
revista a la siguiente argumentación del Tribunal Constitucional que, allanado
el campo referido a la pertinencia de la "Ley Aplicativa de la
Constitución", se aboca ahora al artículo 4° del indicado Proyecto
Legislativo, mismo que aborda la cuestión de la reelección presidencial en
ciernes.
2. DETERMINACIÓN DE LA CONSTITUCIONALIDAD
DE LA PERMISIÓN DE LA NUEVA REELECCIÓN DEL PRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE.
El tenor textual del artículo 4° del
"Proyecto de Ley de Aplicación Normativa" de la Constitución, señala:
"ARTÍCULO 4.
REELECCIÓN DEL PRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE DEL ESTADO."
"I. De conformidad a lo establecido en el
Artículo 168 de la Constitución Política del Estado, el Presidente y
Vicepresidente elegidos por primera vez a partir de la vigencia de la
Constitución, están habilitados para una reelección por una sola vez de manera
continua."
"II. La prescripción
contenida en la Disposición Transitoria Primera, parágrafo II de la
Constitución Política del Estado es aplicable a las autoridades que después del
22 de enero de 2010, continuaron ejerciendo cargos públicos, sin nueva
elección, designación o nombramiento."
-
Tercer argumento jurisprudencial. (Apartado III.5 del Fallo)
Para acometer la argumentación
acerca de la constitucionalidad del transcrito artículo 4°, el primer recuso
argumentativo que conjuga el Tribunal Constitucional Plurinacional, ello en el
parágrafo III.5 del Fallo analizado, es el de reafirmar y aseverar que la nueva
y vigente Constitución del 2009 es el resultado de un "Poder Constituyente
Originario" como consecuencia de haber emanado de la voluntad democrática popular y, por ende,
plenamente desvinculada del orden constitucional y jurídico anterior a ella, y
totalmente autónoma y fundacional de un nuevo Estado y orden constitucional.
Para corroborar esta afirmación el Tribunal recurre a idénticas citas retóricas
de la jurisprudencia constitucional posterior a la nueva Constitución.
Dichas aseveraciones, contenidas
como se indicara en el parágrafo III.5 de la Declaración Constitucional, en sus
partes pertinentes, literalmente señaló:
"III.5. La
refundación del Estado Plurinacional de Bolivia y su génesis en la función constituyente
que aprobó la Constitución de 2009"
"En el caso de
nuestro país, el proceso constituyente que se desarrolló desde el
2006, concluyendo el 2009, tuvo inequívocamente un carácter originario,
con una génesis directa en la voluntad democrática popular, característica a
partir de la cual, se entiende su autonomía, en mérito de la cual, el nuevo
orden trazado, es diferente al pre-existente, ya que la función constituyente,
por su naturaleza jurídica, generó una nueva era jurídico-política basada en la
refundación del Estado, en el marco de los criterios del pluralismo, la
interculturalidad y la descolonización, como ejes esenciales del nuevo modelo
de Estado."
f. Réplica. El poder constituyente que
determinó la nueva Constitución de 2009, no fue Originario sino más bien Derivado,
y el efecto de la Disposición Transitoria Primera de la nueva Constitución es
el de otorgar validez y valor jurídico a los Mandatos anteriores a ésta.
El argumento jurisprudencial
contenido en el parágrafo III.5 del Fallo analizado, de identificar al poder y
al proceso constituyente que propició la Constitución vigente, como Originario,
y en base a ello dar por deducida de manera general y sin ninguna
discriminación la carencia de valor y existencia jurídica a todo el derecho
preexistente, adolece en primera instancia de no contar con mayor sustento y
argumentación, pues se circunscribe únicamente a su mera afirmación
prácticamente dogmática, y soslaya dilucidar y enfrentar las observaciones y
precisiones en contrario manifestadas en ámbitos académicos y también
jurisprudenciales anteriores a la nueva Constitución, que más bien
caracterizaban al proceso constituyente boliviano como meramente Derivado y no
así Originario, y en base a ello contar con un discernimiento matizado respecto
a la validez de determinados aspectos que son, como los mandatos de
autoridades, evidentemente anteriores a la nueva Constitución pero no por ello
necesariamente prescindibles de la "nueva era y orden jurídicos y
políticos" que pregonado la Declaración Constitucional en cuestión.
Puntualmente los elementos
reiterativamente argumentados por un sector ampliamente mayoritario del
constitucionalismo boliviano, en base a los cuales más bien se afirma el
carácter "Derivado" del Poder Constituyente aplicado en Bolivia para
aprobar su nuevo texto constitucional fueron, entre otros, los siguientes:
- El
proceso constituyente tuvo su génesis en
la Reforma Constitucional concretada el año 2004, la cual modificó el
procedimiento de reforma de la misma, incorporando en el propio texto
constitucional la figura de la Asamblea Constituyente como mecanismo
constitucional para la reforma total de la Constitución.[14]
- En
cumplimiento con dicha reforma constitucional, fue el Congreso Nacional por dos
tercios de votos que aprobó la Ley
Especial de Convocatoria a Asamblea Constituyente
N° 3364 del 6 de Marzo de 2006, Ley del Congreso que a su vez
circunscribió el ámbito de competencias estrictamente constituyentes a la
Asamblea Constituyente, el tiempo de funciones fijado para el cumplimiento de
su propósito, la regla de los dos tercios para la aprobación del nuevo texto
constitucional e inclusive el lugar sede de funciones de la misma, así como el
mandato de remitir al Congreso el proyecto de Constitución sancionado a los
fines de que sea el Congreso quien emitiese la convocatoria a Referéndum
Constitucional.[15]
- Posteriormente,
y ante la expiración del plazo de los doce meses prescritos por la antes
indicada Ley Especial N° 3364, fue nuevamente el Congreso Nacional mediante la
Ley N° 3728 de 04 de Agosto de 2007[16]
quien ratificó la ampliación del mandato de la Asamblea Constituyente
a consecuencia de la remisión que ésta misma le había efectuado en su condición
de emisor original de su convocatoria, disponiendo además el Congreso en dicha
norma, una serie de previsiones adicionales para la reconducción del proceso
constituyente, tales como la flexibilización para el señalamiento
de lugar de sesiones de la Constituyente por parte de su Directiva, y una serie
de no menos importantes detalles.
- En
dicho interín el propio Tribunal Constitucional, a tiempo de resolver la
demanda por infracción al procedimiento de reforma constitucional con relación
al Reglamento de Debates de la Constituyente que desconocía la regla de los dos
tercios determinada por la Constitución vigente y la Ley de Convocatoria a la
Constituyente, mediante el Auto Constitucional N° 568/2006-CA del 17 de Noviembre de 2006[17],
específicamente en su apartado III.4, dejó claramente establecido que el
carácter de la Asamblea Constituyente no era originaria sino más bien derivada
y, en consecuencia de ello, se encontraba plenamente sujeta al control de
constitucionalidad que ejercía dicho Tribunal.
Precisamente en ese orden, la
doctrina constitucional más calificada se decantó sin dubitaciones en la
categorización del proceso constituyente boliviano como un "Poder
Constituyente Derivado", tal es el caso del Dr. José Antonio Rivera
Santiváñez quien en base precisamente a la Ley N° 2410 de Necesidad de Reforma
Constitucional de 1° de Agosto de 2002 que dió inicio a la viabilización de la
incorporación de la Asamblea Constituyente como un órgano constitucional
especializado en la reforma total de la Constitución, y la posterior Ley N°
2631 de Reforma Constitucional de 20 de Febrero de 2004 que prosiguiendo con dicho
procedimiento de reforma vigente en la época, finalmente concretó la
incorporación de la Constituyente en el universo jurídico boliviano, que señala
y afirma el referido autor que "De
las normas constitucionales referidas se puede inferir que el poder
constituyente, en cuyo ejercicio se convocará e instalará la Asamblea
Constituyente, es derivado o reformador, cuya finalidad es la modificar
totalmente la Constitución"[18].
Otro aspecto que hay que también hay
que referir y que ha sido expresado por el Tribunal Constitucional en este
apartado III.5 del Fallo analizado, es aquel en donde aboga por la inauguración
de "una nueva era jurídico -política basada en la refundación del Estado" a partir del
ejercicio constituyente, razonamiento en base al cual pretende reconocer como
jurídicamente válido y existente únicamente a lo acontecido a partir y con
posterioridad a la nueva Constitución, lo cual implica, por lógica consecuencia
afirmar prácticamente "la nada jurídica" y el desconocimiento total
de todo valor jurídico para todo el orden y normativa jurídica anterior a la
nueva Constitución.
Dicha afirmación
y valoración sería, para el caso boliviano, totalmente errónea si tomamos en
consideración lo afirmado por el mismo Kelsen, para quien la única posibilidad
de que no exista continuidad entre dos Constituciones es cuando la nueva es
producida en una forma no prevista por la anterior.[19]
Más aún,
tomando inclusive aquellos casos en donde se han producido revoluciones que han
constituido una ruptura constitucional, "en
estos casos, que el derecho prerrevolucionario continúe siendo válido significa
que el nuevo orden le confiere validez, expresa o tácitamente"[20], entonces más aún
para aquellos casos, como el boliviano donde el proceso constituyente emergió
de acuerdo a las normas constitucionales vigentes a tiempo de acometer el
cambio constitucional, lo cual sin duda significa que el derecho anterior a la
nueva Constitución y los "mandatos anteriores a ésta", por previsión
de la misma nueva Constitución, en específico de su Disposición Transitoria
Primera (DTP), sí es posible de tener valoración, existencia y entidad jurídica
en el nuevo orden constitucional, con lo cual la tesis de la "nada
jurídica" en absoluto y general esgrimida en el apartado III.5 del Fallo
en análisis, deja de tener consistencia.
En suma todos estos aspectos, a
diferencia de cualquier proceso constituyente evidentemente originario más bien
caracterizado por constituir una franca y abierta ruptura con el orden
constituido imperante basado en un hecho político fundante propiamente dicho,
en el caso boliviano más bien emergió siempre y en todo momento de las
previsiones del propio derecho constitucional y se ajustó a los cánones y
preceptos previstos por este para la reforma, denominada total de la
Constitución, y ello pese a los serios vicios e infracciones cometidos en dicho
proceso que por ello mismo fueron identificados como defectos siempre
indeseados por los propios protagonistas de la reforma, y de igual manera
porque inclusive la Asamblea Constituyente coexistió y se interrelacionó como
un órgano más dentro de todo el andamiaje institucional del Estado, sin haberse
nunca osado a disponer la clausura del Congreso Nacional, de quien en asumidas
cuentas siempre tuvo una dependencia funcional de origen, actuando más bien
como su delegatorio y comisionado especial y finalmente como mero ente
proyectista del nuevo texto constitucional.
- Cuarto argumento jurisprudencial. (Aparatado III.9 del Fallo).
Luego de ello, y prosiguiendo con la
estructura lógica de la Declaración Constitucional estudiada, el Tribunal Constitucional
arguye una última y mixta expresión argumentativa, desde ya muy débil, y ello
en el apartado III.9 de su Fallo, reivindicando el ya esgrimido argumento de la
necesidad de desarrollo legislativo de todos los preceptos constitucionales
inherentes a la parte orgánica de la Constitución y que, precisamente, el
propio Tribunal identifica sin mayor justificativo que la temática de la
reelección presidencial corresponde a dicha parte de la Constitución, por
tanto, acoge como adecuado y natural que el Órgano Legislativo desarrolle tal
precepto constitucional a través de la denominada "Ley de Aplicación
Normativa".
Acto seguido, y sin ningún
razonamiento que lo sustente y sugiriendo más bien la obviedad de ello, el
Tribunal esgrime en el mismo apartado III.9
que es "absolutamente
razonable" computar el mandato presidencial desde el momento de la
merituada refundación del Estado boliviano.
Las partes
pertinentes del referido Fallo, en su apartado III.9, textualmente fueron la
siguientes:
III.9.Con relación a la
Ley de Aplicación Normativa, referente al art. 4.
"(...) y al estar regulado su mandato (del
Presidente) en la parte orgánica de la constitución, se colige que no existe
incompatibilidad alguna del desarrollo normativo mediante ley expresa de este
elemento fáctico-normativo de la disposición objeto de análisis con el orden
constitucional."
"(...) es
absolutamente razonable y acorde con la Constitución, realizar el computo del
plazo para el ejercicio de funciones tanto del Presidente como del
Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, desde el momento en el cual
la función constituyente refundo el Estado y por ende creó un nuevo orden
jurídico - político."
A
continuación y en base de este apartado III.9 del Fallo, y con los precedentes
de los demás apartados también relacionados, la parte resolutiva de la
Declaración Constitucional analizada también declara constitucional el artículo
4 del Proyecto de Ley de Aplicación Normativa de la Constitución, pero ello sin
considerar en lo atinente a este cuarto y último argumento jurisprudencial
contenido en el apartado III.9, además de las réplicas argumentativas ya
precisados en los precedentes incisos a,
b, c, d y e, tampoco estas otras
también soslayadas:
g. Réplica. El Tribunal Constitucional Plurinacional no ha
aplicado los criterios de interpretación determinados en el artículo 196.II de
la Constitución para desentrañar el sentido de la Disposición Transitoria
Primera de la Constitución.
El artículo 196.II de la
Constitución textualmente dispone: "En
su función interpretativa, el Tribunal Constitucional Plurinacional aplicará
como criterio de interpretación, con preferencia, la voluntad del constituyente,
de acuerdo con sus documentos, actas y resoluciones, así como el tenor literal
del texto."
No obstante ello, en la diferentes
argumentaciones expuestas en los apartados II.2, II.4, II.5 y II.9, en ninguno
de ellos el Tribunal acude al criterio de interpretación a través de la
indagación de la voluntad del constituyente, siendo este un aspecto de sentida
e enigmática ausencia, no obstante la clara regla de preferencia para el efecto
señalada en el artículo 196.II en cuestión.
Por el contrario, el Tribunal
Constitucional debió acudir a las fuentes constituyentes de la Disposición
Transitoria Primera parágrafo II (DTP.II), misma que bien es sabido no fue
incorporado en el texto constitucional por la Asamblea Constituyente, sino por
el Congreso Nacional como resultado de un acuerdo político de última tiempo que
fue relacionado en los acápites introductorios del preste estudio, y que
evidentemente desvela que la intencionalidad constituyente fue la de restringir
la posibilidad de reelección del Presidente en funciones a un tercer mandato
consecutivo.
De igual modo, tampoco acomete el
Tribunal en ninguno de sus argumentos señalados el otro criterio de
interpretación prescrito por la misma norma constitucional, cual es el literal
o exegético y ello con el agravante de constituir la Disposición Transitoria
Primera (DTP) objeto de la aclaración, pródiga y generosa en cuanto a la
diafanidad de su redacción y significancia.
Por el contrario, el Tribunal acude
a criterios de interpretación netamente teóricos con el agravante de postular
tesis constitucionales harto controvertidas y, precisamente por lo constatado en el
presente estudio, muy cuestionables y hasta inconsistentes.
h. Réplica. Sostener que la
Disposición Transitoria Primera en su parágrafo II, no tienen efecto ni
consecuencia respecto del sentido del artículo 168 para el Presidente en actual
ejercicio, es vaciar de contenido y eficacia a la misma, tornándola en estéril
e inútil.
No
obstante que en el mismo Fallo analizado, específicamente en su apartado III.4,
el propio Tribunal Constitucional asevera que "(...) por regla general su
contenido (de la Constitución) es uniforme, concordante, coherente, integrado y
funcional", es el mismo Tribunal
ponente de dicho postulado, mismo que es evidente dentro de la Teoría
Constitucional, el que proceda a inaplicar esta premisa esencial a tiempo de
asignarle el significado y alcance a la Disposición Transitoria Primera
parágrafo II (DTP.II), pues al admitir su desvinculación e ineficacia respecto
del artículo 168 que es el que contiene la prohibición de la reelección para un
tercer mandato consecutivo, torna en ineficaz, incoherente, desintegrada y
disfuncional a la DTP.II.
Pretender
salvar esta contradicción y absurdo interpretativo con el recurso de otorgación
de eficacia a la referida DTP.II permitiendo que la misma solo despliegue sus
efectos con relación a las demás autoridades electas y designadas distintas al
Presidente y Vicepresidente, hace que dicho supuesto, al no tener justificación
para validar tal criterio de discriminación, torne en nuevamente absurdo el
significado pretendido en el artículo 4 de la "Ley de Aplicación
Normativa", como también agrava y pone en mayor evidencia la anulación de
eficacia ocasionada por su forzada prescindencia de efectos con relación al
artículo 168.
3. CONCLUSIONES Y EFECTOS CONSTITUCIONALES
DEL FALLO.
Habiendo analizado los cuatro
argumentos jurisprudenciales contenidos en los apartados II.2, II.4, II.5 y
II.9 de la Declaración Constitucional N° 0003/2013, mismos que sirvieron de fundamento
al Tribunal Constitucional Plurinacional para declarar la constitucionalidad de
los artículos 1° y 4° del Proyecto de "Ley de Aplicación Normativa"
de la Constitución referidos a la habilitación del Presidente y Vicepresidente
en ejercicio para una nueva reelección, y habiendo contrastado dichos
argumentos con ocho específicas réplicas contenidas en los correlativos incisos a, b, c, d, e, f, g, y h; que en base a los
mismos y la ya emitida declaratoria de constitucionalidad, se extraen las siguientes conclusiones principales en cuanto a las
consecuencias de dicha situación para el sistema constitucional boliviano y su
proclamado Estado Constitucional, así:
-
El Tribunal Constitucional Plurinacional, al haber determinado que
únicamente las normas constitucionales pertenecientes a la parte dogmática de
la Constitución surten eficacia plena, autonomía y por ello gozan de aplicabilidad
directa, y no así las normas constitucionales que denomina orgánicas, lo que ha hecho es negar o en el mejor
de los casos atenuar a su mínima expresión el "Valor Normativo y la
Eficacia directa de la Constitución", de manera que la realización
y cumplimento de la misma podrá encontrarse supeditada y condicionada a la
voluntad política del Órgano Legislativo e incluso a la del Órgano Ejecutivo,
aspecto que en definitiva trastocará la eficacia y vigencia del "Principio
de Supremacía Constitucional" relativizando y condicionando de manera
absoluta la Constitución a la emisión de normas infra constitucionales de
desarrollo y reglamentación.
-
El Tribunal Constitucional Plurinacional, al reconocer a la Asamblea
Legislativa Plurinacional la calidad de Poder Constituyente Derivado con plenas
facultades para efectuar, a través del eufemismo de las "Leyes de Aplicación
Normativa" de la Constitución, en realidad "Leyes Interpretativas"
de ésta e incluso auténticas "Reformas Parciales de la Constitución",
ha transformado el Sistema
Constitucional anteriormente Rígido y caracterizado por su férrea
salvaguarda de la Supremacía del texto constitucional y su dificultad para que el
mismo sea reformado; en un Sistema
Constitucional Flexible en donde el Órgano Legislativo tiene amplias
atribuciones para efectuar interpretaciones y reformas de la Constitución, tornando así la Supremacía Constitucional en relativa y condicionada
a la voluntad política de la Asamblea Legislativa.
- Al haber posibilitado el Fallo del
Tribunal Constitucional la candidatura a una nueva reelección del Presidente y
Vicepresidente que se encuentran a la fecha desempeñando funciones por ya más
de siete años continuos, de manera que éstas autoridades podrían aspirar a un
ejercicio de incluso catorce años ininterrumpidos en el gobierno, y considerar
esta cuestión como un aspecto constitucional meramente orgánico, el Tribunal Constitucional ha trastocado
la eficacia y vigencia real del "Principio de Separación e Independencia
de Poderes" en el sistema constitucional boliviano, pues un
ejercicio tan prolongado de las mismas personas en las dos máximas
magistraturas dentro de una forma de gobierno presidencialista, amplificará la
influencia presidencial desbordando la independencia de todos los demás Órganos
e Instituciones del Estado, y de igual manera el Tribunal Constitucional ha imposibilitado o, en el mejor de los
casos tornado prácticamente en muy dificultosa, la realización del "Principio
de Alternabilidad Democrática" en el ejercicio del gobierno, cuya
principal justificación es la negación del monopolio, concentración o
apropiación del gobierno en el transcurso del tiempo por una sola persona o
agrupación de éstas o partido político.
[2]
Rivera Santiváñez, José Antonio; "La reelección presidencial en el sistema
constitucional boliviano" en Revista Boliviana de Derecho RBD N° 12 de
Julio de 2011, Santa Cruz- Bolivia, p. 20 - 24.
[3] Ibídem,
p.24.
[4]
Art. 66 de la Constitución aprobada el 1° Octubre de 1868 por
la Asamblea Nacional Constituyente de Bolivia.
[5]
Art. 87 de la Constitución aprobada el 22 de Diciembre de 1961 por el Congreso Nacional de Bolivia.
[6] Noticia
del 30 de septiembre de 2010: "García: utilizamos estrategia militar envolvente
para anular a la oposición" disponible en http://www.jornadanet.com/n.php?a=53618-1 Y también Noticia del 30 de septiembre de
2010: "Vice:
Oficialismo empleó táctica militar envolvente" disponible en http://www.correodelsur.com/2010/0930/72.php
[7]
Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia del 09 de Febrero de
2009, artículos 198 y 182.
[8]
Difusión de los resultados electorales oficiales disponible en http://reyquibolivia.blogspot.com/2011/10/resultados-oficiales-elecciones.html
en donde para el caso del Tribunal Constitucional Plurinacional se computaron
un 44,03% de votos nulos, 13,87% de votos blancos, y solo 42,10 % devotos
válidos.
[9] Noticia del 3
de enero de 2012: "Evo
posesiona a nuevas autoridades judiciales y pide que no lo protejan" disponible
en http://www.opinion.com.bo/opinion/articulos/2012/0103/noticias.php?id=37800
[10] Declaración
Constitucional N° 003/2013 de 25 de abril de 2013, apartado I.2. titulado "Trámite
Procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional" disponible en http://www.tribunalconstitucional.gob.bo/resoluciontcp126247.html
[11]
Sentencia C-141/10
emitida por la Corte Constitucional de Colombia en fecha 26 de Febrero de 2010
disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/c-141-10.htm
[12] Entre
otros: Art. 234 de la Constitución boliviana de 1967; Art. 233 tanto de la
Constitución de 1994 como en la de 2004, entre muchas otras Constituciones
anteriores.
[13]
Valencia Vega, Alipio; "Teoría Política" Tomo II, Edtl. Juventud,
2da. Ed., La Paz - Bolivia 1978, p.236.
[14] Artículo
232 de la Constitución reformada de 2004 disponible en http://www.institutoprisma.org/joomla/images/constituciones/cpe_bolivia.pdf
[15]
Ley Especial de Convocatoria a
Asamblea Constituyente N° 3364 disponible en http://www.lexivox.org/norms/BO-L-3364.xhtml
[16] Ley N° 3728 de 04 de Agosto de 2007
disponible en http://www.lexivox.org/norms/BO-L-3728.xhtml
[17]
Tribunal Constitucional de Bolivia, Auto
Constitucional N° 568/2006-CA del 17 de
Noviembre de 2006 disponible en http://www.tribunalconstitucional.gob.bo/resolucion15218.html
[18]
Rivera Santiváñez, José Antonio; "El Proceso Constituyente en Bolivia,
Reflexiones sobre la reforma de la Constitución", Edtl. Kipus, 1ra. Ed.,
Cochabamba - Bolivia, 2005, p.28.
[19]
Kelsen citado por Andaluz, Horacio; "Aplicación Judicial de la
Constitución", Edtl. El País, 1ra. Ed., Santa Cruz de la Sierra - Bolivia, 2010, p.32.
[20]
Andaluz, Horacio; "Aplicación Judicial de la Constitución", Edtl. El
País, 1ra. Ed., Santa Cruz de la Sierra -
Bolivia, 2010, p.33.
